《〈中华人民共和国药品管理法〉修正案(草案征求意见稿)》(下称“修正案草案”)发布，以鼓励创新为核心的审评审批改革措施进入立法步伐。

草案引入药品上市许可持有人(MAH)这一核心制度，改革和优化临床试验和上市许可管理，取消GMP、GSP认证改为动态检查，建立职业化检查员制度，强化上市许可持有人全生命周期法律责任，落实责任到人的监管理念，建立处罚到人的法律责任追究机制，引入了资格罚、禁业罚、刑事责任等法律责任条款。

在此基础之上，草案仍有条款需要完善或明确。

第一，关于药品上市许可与进口药品注册的关系，进口药品注册证持有者与境外MAH的关系如何?境外生产企业或场地的监管怎样进行?进口药品MAH如何在标签和说明书中标注?

第二，原料药改为关联审评后，其监管方式有何变化?原料药和辅料是否建立前置性自愿DMF制度?是否进行延伸检查?原辅料检查结果对上市许可有无影响?

第三，临床试验伦理审查提前至临床试验申请前，但伦理委员会的法律责任尚缺乏法律规定。草案修改主要针对《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》(下称《创新意见》)和当前审评审批改革的紧迫任务，并非全面修订。草案又是突破性的，发布后，药品上市许可持有人制度将在全国推行，药品监管理念和监管机制进入深刻变革期，我国医药行业和产业迎来重大发展机遇。(沈阳药科大学国际食品药品政策与法律研究中心主任、教授 杨悦)

草案内容重点摘：1.明晰责任主体是持证人，对全生命周期管理负责;2.行政透明化、程序化和事权分级;3.建立GXPs体系，GLP强制，其他规范，高效的动态检查将成常态，进一步强化企业质量管理体系;4.注册分类与国际接轨;5.临床试验全面等同ICH;6.生产持证人制度;7.实施DMF和关联审评;8.推橙皮书、专利链接、数据保护;9.CFDA有权参与市场价值评估;10.文件内容制定专业水平高。(华中科技大学同济医学院药品政策与管理研究中心、《医学与社会》编辑部主任 陈昊)

六面观“药”

1.《中华人民共和国药品管理法》不同于行业其他属于部门的法规，此法的实施涉及所有有关部门行业，由CFDA先发布该法的修正案(草案征求意见稿)广泛征求意见，以保证《药品管理法》的权威与完整性非常必要。

2.此征求意见稿在《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》后公示，既有顶层设计权威性的支持，又在一定意义上是对此一文件的巩固和完善。

3.修正案草案将原三十一条修改为：“生产药品，须经国务院药品监督管理部门批准，并发给药品批准文号;但是，生产没有实施批准文号管理的中药材和中药饮片除外。实施批准文号管理的中药材、中药饮片品种目录由国务院药品监督管理部门会同国务院中医药管理部门制定。”众所周知，中药材属于农副产品的确无法制定批准文号，而没有批准文号管理的中药饮片(这可能是指用于生产中成药的原料)要与能进入医院且不占药占比的中药饮片有一定的界定，否则难以区分管理，可能造成混乱。

4.修正案草案第三十一条指出：“生产药品所需的原料药、辅料，由国务院药品监督管理部门审批药品时一并审批。”而《创新意见》提及，“(十二)实行药品与药用原辅料和包装材料关联审批。原料药、药用辅料和包装材料在审批药品注册申请时一并审评审批，不再发放原料药批准文号，经关联审评审批的原料药、药用辅料和包装材料及其质量标准在指定平台公示，供相关企业选择。”。修正案里没有此说法，建议对“不再发放原料药批准文号”有一个准确的诠释或指定范畴。药法修正案中没有提及对包装材料的关联审批，建议明确。而对于原料药、药用辅料和包装材料，如何在审批药品注册申请时一并审评审批，也需要明确。

5.实施MAH是一项新的尝试，是与国际接轨、有利于我国医药行业发展的大好事。MAH的实施有可能会使得一些企业整体搬迁、兼并重组发生、集团公司调配整合、研发机构与所属企业整合等情况发生，由此引发我国医药工业出现质的变化。鉴于此，草案明确了药品上市许可持有人的责、权、利是非常正确的。上市许可制要把质量管理体系覆盖全市场放在第一条，绝对不能说质量管理体系和安全体系只在厂门里;上市许可制的情况下，企业要建立全生命周期的质量管理体系，由此，避免同质化竞争的再次发生;避免因价格竞争而导致药品质量良莠不齐的现象再生;杜绝生产过程中偷工减料的事件发生。另一方面，对境外的MAH如何管理，行业需要更多指引。

6.GMP、GSP将作为事中、事后管理的措施，转为持续合规状态，加强飞检力度，实行动态管理，强化企业的质量体系，使制药企业与经营企业始终处于高度规范状态，有利于行业的健康发展。(国药控股高级顾问 干荣富)

静待配套政策花开，并能周期性修订  此次的《药品管理法》只是局部修改，对法律篇章结构调整、药品定义和分类、药品全链条和全生命周期管理、监管措施细化等暂未涉及。企业普遍对于取消药品生产质量管理规范认证、药品经营质量管理规范认证制度许可事项(第十条、第十六条)如何落地高度关注。可以说是即高兴又仿徨。行业监管政策频出，配套政策后续还会不断出台，如果配套细则较粗的话，各方人士可能会有多种解读，容易让相关企业无所适从。望行政部门充分论证，成型出台，并能继续做周期性修订。(百家汇精准医疗投资控股集团常务副总裁 田家伦)

药品研制中的伦理管理达到新高度  草案中增加了研制新药必须首先经过伦理委员会审查同意之后， 才能进行临床试验的规定，这说明我国在药品管理中对医学伦理学的认识达到了新的高度，给予应有的重视。实施这个制度，有利于核查药品研制之中临床试验方案是否合乎道德，确保受试者的安全、健康，使其合法权益受到保护，进而通过总结实践经验，完善我国药品研制中的伦理管理。(江西省食品药品监督管理局副巡视员 黄富强)

MAH大步走   上市许可持有人制度的实施，将引发中国医药产业从政策法规到组织架构、管理方式的巨大变革，也是这次药法修订的最大亮点。(中国化学制药工业协会执行会长 潘广成)

草案总结了药品上市许可持有人制度试点经验，全面落实这一制度。一是明确国家实行药品上市许可持有人制度，药品上市许可持有人对药品安全、有效和质量可控承担法律责任。二是在“药品管理”中增加药品上市许可持有人的相关内容，明确取得药品批准文号的申请人为药品上市许可持有人，药品上市许可持有人可以自行生产经营药品，也可以委托他人生产经营。药品上市许可持有人对药品临床前研究、临床试验、生产经营、不良反应报告等承担全部法律责任，境外药品上市许可持有人还应当指定代理人共同承担法律责任;药品上市许可持有人为药品再评价的责任主体。三是在相关法律义务和法律责任条款中相应增加药品上市许可持有人。实施MAH是大势，我国的药品管理制度逐步与国际接轨，通过鼓励创新将上市许可与生产许可分离的管理模式，围绕研发到上市，全程可追溯。特别是在信息化新时代，对于大数据的监管，也是改革一大亮点。此一机制下，上市许可和生产许可相互独立，上市许可持有人可以将产品委托给生产商生产，药品的安全性、有效性和质量可控性均由上市许可持有人对公众负责，有利于生产厂自身水平的提高，利于整个行业水平的提高。(国药控股 黄丽君)

细读修正案草案，字里行间不禁为主管部门依法办事的态度和为改革提速的效率点赞!

本次修正案最大的亮点是药品上市许可持有人制度写入药品监管这一根本大法。我们知道，MAH试点实施是国务院办公厅于2016年6月发布的，原计划是试点至2018年底，现在才一年多光景，很快写入药法，可见前期试点效果非常显著，目标清晰。其他内容(比如临床备案、关联审评、药品检查员制度等)，无一不是近两年的改革举措，这些内容均纳入《药品管理法》，表明改革举措的一致性且强化了延续性。可以预见，未来中国的药品质量和新药研发水平将得到飞跃，改革成果终将惠及每一位患者。(深圳市药欣生物华力康科技有限公司 陈顺 毕立军)

撸起袖子加油创新  10月23日，CFDA一日推出两大重磅法规，如同冰凌消融，大河滔滔、百舸争流的研发创新局面真的到来了!此刻思绪万千，逝去的时光扼腕痛惜，而来者犹可追，撸起袖子加油干吧!  本轮草案亮点在于：

一、与国际规则接轨，全面实施上市许可人制度。MAH有利于产业资源合理调配，杜绝重复建设，促进行业更合理分工，促进创新发展，是国际上多年实施的良政，也是业内有识之士多年呼吁的结果，经过一段时间的试点，行业更充分认识到它的合理性和必要性;同时，引入与《橙皮书》相对应的药品上市目录集;引入一系列ICH成员广泛接受的药品分类规则和国际通用的技术指导原则;对申报资料采用通用技术文档(CTD)管理;引入国际普编接受的概念或做法：如有条件批准/治疗尚无有效治疗手段疾病的药物/药物延展试验/上市后承诺/变更管理和年度报告制度/专利链接制度及补偿制度/数据保护措施等等。

二、明确了企业责任主体。MAH可以不用自建工厂而可以委托生产和经营，这样可以轻资产运作，将有限的资金投入创新领域。当然，MAH需对临床前、临床、生产、经营、不良反应报告等承担法律责任，并须建立质量体系、购买保险及证明赔偿能力、承担赔偿义务等。

三、落实行政审批制度改革。如临床机构由认证改备案、临床试验审批简化路径，由明示许可改默示许可，取消GMP、GSP，原、辅料改关联审评等。

四、药品注册明确了临床需求导向。限制注射剂间没有临床价值的改剂型等。

五、加强监督和处罚。国家建立职业化的药品检查员制度，加强现场检查和全生命周期的监督检查。

这是一整套组合拳，将大大促进和保护创新创业者的研发热情。当然，还有一些问题须解决：

首先，相关法规还需尽快出台，相应的各类操作指南等配套措施等的修改须跟上和落实。包括药品具体分类要求及其申报资料要求、原料药、药用辅料和包装材料信息登记的程序和要求、专利链接的相关制度、接受境外试验数据管理规定、药品试验数据保护相关规定和要求、对创新药、罕见病治疗药品、儿童专用药、创新治疗用生物制品以及挑战专利成功的申请人提交的自行取得且未披露的试验数据和其他数据，实行数据保护，数据保护的具体管理要求、非处方药技术审评的指导原则以及已上市处方药转化为非处方药的程序和技术要求、药品注册特殊审批程序的时限要求。这些内容另行制定还需时日，期待尽快。

其次，药品、器械MAH的落地还需政策配套。

再次，有些改革可以更彻底。例如关联审评做为DMF的过渡政策，不如DMF系统和完善和及时，缺乏完整数据库动态管理和变更管理的一整套信息处理系统，在不再批准原料药以后，现有的原料批文更加稀缺，在近期会加重垄断势头，亟待解决。

还有，为鼓励创新，相关部委联动配合措施需出台，如创新药的医保支持、通过一致性评价产品的价格保护等。

另外，药物警戒系统的研究和建立在本轮改革中未能体现和加强，事实上，临床上仍存在大量药物滥用、错用现象，药源性疾病、利益驱动下的不合理用药现象仍严重存在，需要国家层面、社会慈善机构、科研机构从上市后临床及致病机理方面，以及应用的安全性、有效性方面再评价，这个系统仍未形成。例如有些成药处方中含有较大量重金属、乌头碱、马兜铃酸等明确毒性成份的仍大量应用，化药中也存在需要从多方面开展广泛研究和警示的品种，需客观公正地提供临床更加安全有效的药物。最后，一些限速环节如“遗传办”审评制度改革建议配套推进。(南京济群医药科技股份有限公司董事长、中国药科大学产业教授 李战)

制药企业开启“后药品生产质量管理规范时代”   草案将前一时期在业内形成共识的改革举措写入法律，体现了最高监管层的务实和效率，现仅就删除GMP认证行政许可事项谈几点建议。《药品生产质量管理规范》(GMP)从局部试行到全面试行，从试行到两版正式推动，前后经过近三十年时间。毋庸置疑，GMP对推动中国药企产品质量升级换代起到了不可替代的作用，但执行中我们也看到一些问题，在此不赘述。当下，药法中删除GMP认证行政许可事项并不意味着制药企业不要遵守GMP标准，而是依然要遵守。中国制药产业将从药法修正案生效后进入后GMP时代。后GMP时代药企如何管理全生命周期的药品质量，对制药企业和监管部门都是严峻的考验。建议在新修订的《药品管理法》中概要阐述后GMP时代具体如何监管的问题，指导制药企业完成平稳过渡。同时，尽快完成药品全生命周期管理办法的制定工作，让所有制药企业和监管层共同遵守。制药企业方面，必须尽快完成后GMP时代质量管理的规划，适应药品全生命周期管理和药品上市许可持有人制度实施的新现实。(时代方略首席咨询顾问 杜臣)